摘   要｜伴随着城市化、区域一体化和地方公共事务的扩张，大量涌现的跨界公共事务亟待有效治理。整体性回应的诉求与碎片化行政的阻滞在跨界公共事务治理中形成了一对现实的张力。治理跨界公共事务要求超越碎片化行政的阻滞，进行整体性回应，实现区域公共事务合作共治这一制度性集体行动目标。整体性治理不仅为超越碎片化行政指出了可行方向，而且为区域合作共治目标的达成提供了现实的路径选择，对突破跨界集体行动困境、提高跨界公共事务治理绩效具有重要的意义。整体性治理的有效推进是一项系统的工作，需要从治理目标设计、治理主体塑造、治理机制构建和治理文化培育等多个层面协同进行。

关键词｜跨界 公共事务 合作共治 整体性治理

治理公共事务是政府的基本职能。随着城市化的深入推进、区域内经济社会联系的不断加强和地方公共事务的日益扩张，公共事务逐渐超出单一行政辖区的区划范围而日益具有外溢性和跨界性，诸如大量自然资源管理和环境保护、基础设施建设、突发公共危机应对等公共事务往往跨越了某一行政区的地理边界和管辖范围，也超出了该行政区的治理能力。对于大量涌现的跨界公共事务，如何才能进行有效的治理，引发了学术界的广泛关注和热切讨论。本文在已有跨界公共事务研究的基础上，运用制度性集体行动和整体性治理相结合的分析视角和解释框架，深入探寻跨界公共事务的治理之道。

一、对跨界公共事务

及其治理的研究回顾

公共事务是公共管理领域的一个基础性概念，也是跨界公共事务及其治理分析的起点。与私人事务相对，公共事务“是为了满足社会全体或大多数成员需要，体现他们的共同利益，让他们共同受益的那类事务”。跨界公共事务界定的是一类特殊的公共事务，即那些跨越了某一行政区管辖范围，给相邻地区带来外部效应，需要这些地区共同应对的公共事务。跨界公共事务是城市化进程、区域一体化和公共事务扩张的必然产物。随着近年来中国城市化和区域一体化快速推进，公共事务不断扩张，跨界公共事务大量涌现，成为公共管理领域的一个突出问题，也引起学术界从不同视角对跨界公共事务及其治理的探讨。

（一）跨界性：跨界公共事务的核心特征

跨界性是跨界公共事务的内在特质，也是跨界公共事务区别于一般公共事务的基本标志。跨界，顾名思义，就是跨越边界。边界原本是地理学中划定空间秩序的一个关键概念，被定义为“通过一定的法律框架确定，分割不同的政治实体的界线”。应该说，地理学中的边界在空间上是清晰的，在物理上是可识别的，划定了不同政治实体行使管辖权的范围，而后来边界的涵义则逐渐由物理上可识别的实体界线延伸至区分“我者”与“他者”的抽象符号，适用于更广泛的领域。对于公共事务而言，跨界究竟意味着什么，学界进行了较多的探讨。曹堂哲将跨界公共事务称为政府管理中的跨域事务，在他看来，跨区域、组织和部门是跨界的具体表现形式。张伟等人认为，公共事务的跨界意味着跨越政区、 部门、 组织和时间界限。蒋俊杰则侧重于行政边界，具体又将跨界分为跨越行政区域边界，行政部门边界，行政层级边界，以及政府、市场和社会组织边界。从上述分析可以看出，虽然大家的具体观点不尽一致，但基本认同将原初意义上的边界即行政边界作为跨界的基础条件和主要衡量标准。在此基础上，研究者们又对跨界公共事务中的边界涵义作了一定的扩展，涉及空间边界、功能边界、组织边界等，体现了多样性、交叠性、复杂性的特征。

（二）公共事务治理何以跨界

跨界公共事务的出现意味着公共事务因超越行政边界出现了某种程度上“同一性-差异性”的隔膜，即相对于跨界前公共事务所属管辖空间和治理权威主体的同一性而言，跨界产生了管辖空间的差异性和治理权威主体的复杂性，“对公共管理者带来了更高的应对要求”，也给跨界公共事务的治理带来了挑战。那么，公共事务为什么会跨越已有的行政边界？这种跨界性是否具有客观必然性？对这些问题的回答关系到跨界公共事务形成逻辑的厘清。对此，研究者们也进行了探讨。例如，马奔对公共事务为何跨界进行了分析，在他看来，“跨界治理起源的根本原因在于全球化浪潮和时代的发展加快了一个国家或地区的政治、经济和社会结构的变迁”，这种结构性变迁使得许多公共事务从过去单一行政区的议题变成跨行政区的议题。蒋俊杰认为，公共事务跨越原有行政边界的一个重要原因是社会要素快速流动与社会问题扩张的交互作用。整体上，已有研究均认同公共事务跨界是一种结构性变迁带来的产物，具有必然性。

（三）跨界公共事务何以治理

跨界公共事务在城市化和区域一体化过程中的不断涌现和日益扩张，其中有一些表现为跨界的公共产品供给，如跨行政区的道路、供水等基础设施建设，有些表现为跨界的公共问题处置，如跨行政区的环境污染治理、跨流域水资源分配纠纷处置等，而无论是哪一种形式的跨界公共事务，由于其牵涉利益复杂，波及面广，影响大，因而既带来了跨界公共事务的治理困难，也凸显了跨界公共事务有效治理的重要性和迫切性。对此，学界也着重对跨界公共事务面临的治理困难与如何治理进行了探讨。对于跨界公共事务面临的治理困难，研究者主要从治理主体、过程和技术等层面进行了具体分析。一是分析了公共事务跨界带来的治理主体缺位问题。例如，彭彦强的研究指出，跨界公共事务的治理困境主要在于行政边界刚性约束和地方政府竞争双重作用导致的区域管辖权缺失和地方政府权力滥用，影响了治理的绩效。二是探讨了治理过程存在的问题。例如，张振华基于合作治理的视角，以跨越晋冀豫的漳河流域治理为例，指出跨界公共事务的治理困境并不是仅仅在于缺少合作机制，更在于既有合作过程的低效。三是分析了治理技术存在的缺失。例如，郭雪松和朱正威认为信息整合不足是跨界公共事务治理存在的一个严重问题，也是造成跨界公共事务治理碎片化的重要原因。然而，对于跨界性与公共事务治理困境生成的内在机理，已有研究尚缺乏深度分析。

对于跨界公共事务的治理途径，已有的研究可以归纳为以下几种视角。一是组织视角。组织视角的研究者更多注重通过组织的调整或再造对跨界公共事务进行治理。例如，针对美国大都市区的扩张和跨界公共事务的不断增多，有研究者主张通过市县合并等方式建立统一的大都市区政府解决跨界公共产品供给等问题。另外一些研究者则批评了统一政府的观点，主张通过多中心的治理组织来进行治理，如文森特·奥斯特罗姆等人指出，在超出单一行政边界而由多个地方辖区构成的更广泛区域内，居民对于不同公共物品的不同偏好只有通过许多不同层级的组织才能够应对，“多中心政治体系通过不同规模的组织提供不同公共产品，以及为生产和消费公共产品提供最优安排是可行的”。王健等人着眼于当代中国跨界公共事务的治理难题，提出“复合行政”的理念，主张建立跨行政区和行政组织层级间的协商与合作治理机制，以解决当代中国行政区划与区域经济一体化的冲突。上述研究主要强调的是组织对于跨界公共事务治理的作用。

二是网络视角。网络视角的研究者强调合作网络对跨界公共事务治理的重要性，主张构建区域合作网络以达成跨界公共事务治理目标。例如，锁利铭等人基于制度性集体行动理论对我国地方政府跨界公共事务合作实践的研究指出，区域内跨界公共事务合作治理的实质是个体理性的地方政府为克服交易成本障碍而构建相互依赖的可持续合作网络来提供公共服务。崔晶基于京津冀都市圈的研究指出，区域内跨界公共事务的治理需要运用整体性治理理论，构建整体性协作治理网络。新区域主义强调建立网络结构整合区域内的地方政府、非政府组织与市场等行动者，以促进区域跨界公共事务治理，提高区域善治水平。上述研究者的具体观点虽然有差异，但其研究的重心都是构建跨界公共事务治理的合作网络。

三是制度视角。制度视角的研究者可能涉及组织和网络的作用，但并不单纯从组织或网络的视角出发，而是更多注重通过制度的建设来充分发挥包括组织和网络在内的各要素作用，以解决跨界公共事务治理难题。例如，彭彦强基于行政权横向协调的角度，认为跨界公共事务的有效治理离不开地方政府的合作，并主张通过具体制度安排和权力配置机制来促进地方政府合作，以解决区域跨界公共事务治理问题。邢华则提出纵向嵌入性治理机制的概念，认为纵向嵌入性治理机制的引入有助于促进包括中央政府和地方政府在内的各级政府的合作，更好地推动跨界公共事务治理。陶希东强调，跨界公共事务治理是一个多元主体互动与合作的过程，这种互动与合作需要有效的治理机制。可以看出，上述研究者都主张以制度建设推进跨界公共事务治理。

总的来说，随着中国城市化和区域一体化的不断推进，跨界公共事务治理已经成为学术界所关注的重要理论和实践问题。对已有相关文献的梳理显示，学术界对跨界公共事务及其治理已经进行了多视角的探讨，其中有研究者已经运用制度性集体行动或整体性治理的分析框架对跨界公共事务的产生及其治理进行了尝试性的探讨，有助于更好地理解跨界公共事务的形成逻辑与治理机制。不过，现有研究从制度性集体行动和整体性治理角度对跨界公共事务及其治理的分析仍然较少，且尽管制度性集体行动与整体性治理两种理论的主张具有某种内在联系，但现有研究尚很少将两者结合起来对跨界公共事务及其治理进行深入探讨。

二、整体性回应与碎片化行政：

跨界公共事务治理中的张力

改革开放以来，中国社会转型日益深化，构成了跨界公共事务不断涌现和兴起的背景。在跨界公共事务治理过程中，整体性回应与碎片化行政形成了一对张力，碎片化行政阻滞了跨界公共事务的整体性回应，而跨界公共事务的有效治理则迫切需要超越碎片化行政的制约进行整体性回应。

（一）社会转型：跨界公共事务兴起的背景

对社会转型可以有不同的理解视角，但较多研究者将社会转型理解为社会发展阶段或发展形态的改变。实际上，社会发展阶段或发展形态的改变可以表现为体制变迁、模式转换、结构转变等不同的维度，因此从这一视角理解社会转型更为准确和全面。根据上述考虑，本文将社会转型理解为由传统社会向现代社会的转变过程。社会转型表现为多个方面的内容和形式，基于跨界公共事务治理的研究主题，本文主要从以下几个方面展开分析。

1.城市化加速

城市化主要是指生产和居住向城市集中以及城市生活方式的普及化过程。城市化是一个结构性的变动过程，意味着传统社会结构、社会关系、社会秩序的系统重构以及社会生产、生活方式的深刻改变，是社会转型的重要方面。城市化表现为人口向城市集中、产业向城市聚集、城市空间景观的形成和城市生活方式的传播等多个不同的维度，上述不同维度又可以区分为物质形态的城市化和文化形态的城市化两个方面。其中物质形态的城市化构成城市化的外在表现和显性标志，而文化形态的城市化则成为城市化的内在特质和认同符号，两者分别从外在和内在、显性和隐性两个方面形塑着认同的公共空间。改革开放以来，中国的城市化一路加速前行，不管是物质形态的城市化还是文化形态的城市化都突飞猛进，不仅促进了相邻区域经济社会联系的加强，也促进了更广泛范围对特定公共产品和服务的认同与需求，成为推动跨界公共事务兴起的重要外部因素。

2.区域一体化推进

区域一体化描述的是地理上相邻的地区由于相互间经济社会联系的加强而日益成为统一整体的过程。区域一体化与社会转型有着内在的紧密联系。改革开放以来的社会转型为区域一体化提供了重要的条件，如市场经济的推进加强了邻接地区的联系，而作为社会转型一个重要方面的城市化也对区域一体化具有重要的推动作用。例如，陈红霞和李国平基于京津冀区域的实证研究发现，“城市化与区域一体化发展相辅相成，城市化发展进程与水平对于区域经济社会的发展至关重要”。快速的城市化进程不仅有力地促进了城市数量和规模的增长，而且往往以中心城市为核心向周边地区辐射和扩张，表现出区域一体化的强劲趋势。大都市区就是这一城市化和区域一体化过程的客观产物。作为一个跨越了单个地方行政边界的区域，大都市区的形成过程中体现了城市化进程与区域一体化的相互作用和相互影响。区域一体化加强了区域不同地方的联系，会产生涵盖整个区域的公共利益，也会带来覆盖整个区域的公共事务。这些公共事务超出了区域内单一地方行政区的边界，成为整个区域所有地方都共同面对的公共事务，因而是跨界的公共事务。例如，长三角区域一体化的推进带来了突发事件应急联动、社会治安协同治理、环境污染合作治理等跨界公共事务。

3.公共事务扩张。

公共事务的扩张是改革开放以来中国社会转型的重要表现。为什么公共事务会随着社会转型的推进而不断扩张呢？这里面有主客观两个方面的原因：一是社会转型扩大了公共空间。随着传统社会向现代社会的转变，原有相对封闭的社会边界日益开放，联系日益加强，利益关系日益紧密，由此带来了一个不断扩大的公共空间，这是公共事务扩张的客观原因。二是社会转型增强了公共意识。随着社会转型的推进，社会主体的交往互动日益密切，公共意识也日益增强，共同关心和关注的问题不断增多，这是公共事务扩张的主观因素。在城市化和区域一体化不断推进的背景下，公共事务必然会突破单个地方行政边界，向相邻地区扩张，从而形成跨界公共事务。

（二）整体性回应：跨界公共事务治理的内在诉求

跨界公共事务一旦产生，无论是以跨界公共产品的形式出现，还是以跨界公共问题的形式出现，都需要对其进行有效的回应。跨界公共事务的性质决定了其所需要的回应是一种整体性回应。首先，跨界公共事务的区域公共性要求整体性回应。实际上，整体性回应是回应和治理公共事务的基本逻辑，不管是在公共事务跨界之前还是跨界之后，都是如此。然而，在公共事务跨界前后两个阶段，公共事务的表现形式不同，整体性回应形式也不一样。在公共事务跨界之前，公共事务存在于单个地方行政区内，该行政区的权威本身就具有相对完整性和整体性，能够对辖区公共事务进行整体性回应。而某一公共事务跨界之后，就已经流出单个行政区的边界，在更广泛的区域内具有利益公共性和相关性。这时候，治理该跨界公共事务已经成为区域内各个地方行政区的共同需要，而且也只有进行超出单个行政区的整体性回应才能取得切实的效果，因为该跨界公共事务并非源于某一行政区，也不仅仅是只存在于某一行政区的孤立问题，故而单个或几个行政区的分散治理行为常常难以产生好的效果。其次，跨界公共事务的多重复杂性要求整体性回应。随着社会转型的深化，需要治理的公共事务日益复杂，“呈现于公共治理者眼前的公共问题，并不是一个孤立的问题，而是一种问题的‘混合物’”。跨界公共事务除了具备一般公共事务的复杂性之外，还因权威的分割、空间的交叠、利益的纠葛、组织的跨越带来了多重复杂关系，只有整体性回应才能全面考虑和妥善处理跨界公共事务涉及的多重复杂关系。此外，跨界公共事务的持续动态性要求整体性回应。公共事务的跨界是一个动态的过程。随着城市化、区域一体化的快速推进，公共事务跨界的速度也不断加快，动态性日益增强。由于整体性回应遵循弹性、系统、优化原则，能够更好地适应跨界公共事务的持续动态发展。

（三）碎片化行政：跨界公共事务治理的阻滞因素

“碎片化”（fragmented）行政描述的政府权威的分散和分割现象。大部分研究者在界定政府的碎片化时都侧重的是这种分散或分割的状态。如有研究者认为“碎片化”（fragmentation）“可以定义为某一特定服务安排者的集体消费单位的数量”，有研究者提出碎片化“指的是存在于政府之间、政府部门之间或政府部门内部的业务分割状况”，还有的研究者将碎片化用来描述“行政业务之间、政府各部门之间、各地方政府之间、垂直部门与地方政府之间、各行政层级之间普遍的分割状态”。在本文中，碎片化主要是指区域内地方行政辖区数量众多、权威互不隶属且不存在同一直接上级行政权力带来的分散和分割现象，其使用主要有两个方面的语境。其一，区域一体化的语境。区域一体化趋向于形成一个统一的区域，而区域内存在的多个地方行政区则可能在权威上互不隶属、交错重叠，因而相对于统一的区域而言就造成了行政权威的碎片化。其二，公共事务边界与行政边界相比较的视角。城市化和区域一体化推进了城市群、大都市区、大都市圈等跨界区域的形成和扩大，也带来了大量覆盖整个区域的公共事务。在跨界区域内，虽然许多公共事务是区域性的，但行政权威仍然以各辖区行政边界为基础，因而相对于公共事务的统一性而言，行政是分割的、碎片化的。从上面的分析可以看出，这里强调的碎片化行政主要是指区域内众多互不隶属的地方行政权威造成的碎片化，是基于行政边界而产生的碎片化，但也包括政府内部由于部门、职能、业务、流程等原因而造成的碎片化。其中，前者可以称之为外部的碎片化行政，而后者则是政府内部的碎片化行政。碎片化行政尤其是外部的碎片化行政，由于是与地方行政辖区分散、缺乏直接的单中心权威联系在一起，因而削弱了区域整体性应对的能力，成为跨界公共事务治理的严重阻滞因素。

三、从分散化治理到区域合作共治：

跨界公共事务的治理转向

城市化和区域一体化进程中大量涌现的跨界公共事务既需要在理论上进行科学阐述，也需要在实践中进行有效治理。“制度性集体行动”（Institutional collective action）理论为认识和理解跨界公共事务及其治理提供了理论基础，而改革开放以来中国跨界公共事务治理实践进程也与上述理论阐释相契合，呈现出从分散化治理到集中化治理再到区域合作共治的治理转向。制度性集体行动理论是在奥尔森集体行动理论的基础上发展而来的。奥尔森不同意传统集团理论认为集团成员会在共同利益的激励下采取集体行动的观点，在他看来，个体形成理性集体行动是有前提的，“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”。虽然集体行动理论的方法论基础是个人主义的，以个体理性地追求自身利益最大化为理论预设，但奥尔森认为集体行动理论不仅适合以个体为对象进行微观分析，也适合以组织为对象进行宏观分析，前者如个体的理性行为可能导致集团利益损失的非理性结果，后者如集团的理性行为可能导致社会利益损失的非理性结果。制度性集体行动困境源于地方政府的管辖权力分割，“在缺乏不同政策领域或辖区的决策整合机制的情况下，地方政府基于短期利益的策略安排将会导致集体无效率的集体行动困境”。制度性集体行动理论也有选择性地吸收了新制度主义政治学中理性选择制度主义理论的内容。理性选择制度主义认为个体行动者追求个体理性的行为反而可能导向集体的非理性，由于“制度能够产生出某种结果的可预期性和规则性，从而有利于制度之下的所有参与者”，因而要走出集体行动困境，就需要有合适的制度安排作为前提。制度性集体行动理论认同理性选择制度主义关于制度对突破集体行动困境重要性的观点，但与理性选择制度主义不同，制度性集体行动理论作为一种解释框架集中关注碎片化权威造成的集体行动问题，因而更适合用于分析跨界公共事务及其治理。费奥克（Richard C. Feiock）及其合作者较早从理论层面对制度性集体行动进行了系统阐述并将其运用于大都市区跨界公共事务治理的分析。跨界公共事务的治理存在着集体行动的困难，在区域内地方行政权威分散化的背景下，由于存在着外部性，可能会出现搭便车行为，因而地方政府基于自身利益最大化的理性决策无法实现区域整体利益最优的结果。制度性集体行动理论将制度性集体行动视为扩展至政府制度层面的一种集体行动形式，认为要克服跨界公共事务治理的集体行动困境，需要通过制度性安排降低集体行动成本，实现区域各治理主体的可持续合作。

（一）去中心的分散化治理

公共事务治理的中心是指公共事务治理中存在着起主导作用的治理主体，去中心则是指缺乏主导性的治理主体。碎片化行政是公共事务跨越行政边界带来的必然结果，也是跨界公共事务治理面临的初始问题。由于公共事务跨界形成的区域内存在着大量互不隶属的碎片化行政权威，其中没有一个行政权威能够起到主导性的作用，因而往往出现一种去中心的局面，形成分散化的治理。由此可以发现，去中心性是公共事务跨界造成区域碎片化行政而呈现的基本特征，也是区域跨界公共事务治理需要直面的挑战。实际上，去中心的分散化治理往往是跨界公共事务治理的第一阶段，公共事务一旦跨界，就意味着超出了单一地方行政辖区而进入了由多个地方行政辖区构成的、缺乏统一行政隶属关系的权威分割化区域。随之而来的一个问题是，虽然公共事务在性质和功能上已经区域化了，但由于行政边界的限制，对公共事务的治理仍然是由各个地方行政权威在其辖区内分散进行的，由此形成统一性公共事务与分散化治理之间的冲突。去中心的分散化治理在改革开放后一段时期内的跨界公共事务治理中有明显的表现。随着改革开放对中国城市化和区域一体化的驱动，长三角、珠三角、京津冀等各大区域不断成长壮大，公共事务不断跨越行政边界出现区域化扩张，但在相当一段时期内，各大区域内部呈现的仍然是一种分散化治理，各个地方关注的主要是辖区自身的利益，忽略甚至损害其他辖区乃至区域的整体利益。例如，区域范围内存在的地方行政辖区交界处“断头路”、公共交通不衔接、污染治理给邻近地区造成“负外部性”等问题，在一定程度上就反映了去中心的分散化治理难以有效治理跨界公共事务。结合已有研究的基础，制度性集体行动理论聚焦于地方碎片化权威的行为选择导致的外部性，以深入理解跨界公共事务治理中的集体行动困境。在制度性集体行动理论看来，去中心的分散化治理是跨界公共事务治理缺乏制度性安排而出现的必然产物，在此情境下，地方政府基于个体理性的行为无法实现整体理性的集体行动，无法对跨界公共事务进行有效治理。

（二）单中心的集中化治理

单中心是指起主导作用的治理主体单一。具体而言，这里的治理主体单一有两层涵义：一层涵义是指主体类型单一。治理公共事务是政府的基本职能，当治理主体的类型单一时，也就意味着由政府单独承担公共事务的治理职能，其他类型的治理主体如市场和社会组织都被排除在外；另一层涵义是指主体数量单一。这里的数量单一不是指只有一个政府组织，而是指在特定区域承担治理职能的政府组织形成了一个具有上下层级隶属关系的科层制组织体系，其中处于最高层级的地方政府组织可以统一领导和管辖其他的地方政府组织。例如，在某一省级行政区内，省级政府作为最高层级的地方政府组织就构成了单中心治理主体，而跨越多个省级行政区的区域范围则往往不存在这样的单中心治理主体。

由具有行政隶属关系的政府组织作为单一的治理主体必然产生集中型治理的特征。在制度性集体行动理论中，单中心集中型治理由于具有自上而下的强制性行政权威，不失为解决集体行动问题、达成集体最优安排的一条路径。而由于区域内行政权威是碎片化的，为了实现跨界公共事务的单中心集中型治理，就需要将分散化的地方政府整合为统一的区域性政府，将外部性问题去外部化，使跨界公共事务重新回到统一的行政边界之内，通过自上而下的科层制行政权威来解决公共问题、提供公共服务，从而实现跨界公共事务的有效治理。为此目的，跨界公共事务的治理，主要着眼于行政区划的调整和边界的重塑，通过组织再造的途径将跨界公共事务变成界内公共事务。然而，由于行政组织体系本身具有稳定性和刚性，且随着区域的扩大，“行政区划调整与区域权力整合的成本和难度越来越大”，因而进行跨界公共事务的单中心集中化治理并不是一件容易的事情。

在中国，对于跨界公共事务，单中心的集中化治理方式又具体区分为两种情况：其一，对于跨省级行政区的跨界公共事务治理，现有的行政体制并没有为区域性政府的建立留下制度空间，省级行政区已经是最高层级的地方行政区，再建立一个超越其上的区域性政府对跨界公共事务进行集中化治理显然是不现实的。例如，1983年国务院为了协调长三角区域公共事务尤其是经济事务的跨界治理，建立了上海经济区，并且成立了上海经济区规划办公室行使规划和协调职能，但是该机构并非一级政府，“并无超越各省市行政权以上的行政权力”，后来也因为在实践中调控力量不足、权威性缺失、未能充分发挥作用而被撤销。其二，对于省级以下行政区的跨界公共事务治理，虽然可以通过行政区划调整的方式建立统一的区域性政府对跨界公共事务进行治理，近年来一些城市如重庆、武汉、长沙、西安、郑州等地也确实通过建立新区的形式对跨界公共事务进行集中化治理，但由于行政体系的稳定性和行政区划的刚性，这种单中心的集中化治理方式只是少数的个案，并不具备普遍性。而且，对于跨界公共事务治理而言，单中心的集中化治理也具有明显的缺陷。这主要表现为三个方面：（1）单中心的集中化治理虽然有助于更好地实现区域整体利益，但也有可能忽略地方的实际需要；（2）单中心的集中化治理对跨界公共事务实行自上而下的科层式治理，有可能存在弹性不足，不能及时有效地回应快速变动的跨界公共事务治理诉求；（3）单中心的集中化治理排斥市场和社会组织等治理主体，随着跨界公共事务不断扩张且日益复杂，已经明显不能胜任跨界公共事务治理的要求。

（三）多中心的区域合作共治

显然，随着跨界公共事务的不断涌现，去中心的分散化治理与单中心的集中化治理都难以胜任对跨界公共事务进行有效的治理。从集体行动的逻辑来看，区域内地方行政权威分割、互不隶属的去中心治理结构造成各地方政府只注重地方利益而忽视区域整体性利益，其最大化地方利益的行为不可避免会损害其他地方利益和区域整体利益，甚至以邻为壑，从而难以达成实现整体最优利益的集体行动。而在碎片化行政和刚性行政体系的制约下，建立区域性政府的单中心治理结构不仅因成本高而难以实现，而且即使建立单中心的治理结构，也很可能会因为存在的诸多缺陷而难以完成有效治理公共事务的预期目标。

多中心治理是为了克服单中心治理和去中心治理的缺陷而提出的一种替代性治理安排。相比于单中心，多中心同样包括两个层面的内涵：一是治理主体的类型多，不仅包括政府组织，而且包括了市场、社会组织甚至公民个人；二是治理主体的数量大，具有可选择性。很显然，多中心治理也存在因为主体类型多样、权威多元而带来分散化治理的可能性，因此，要实现对跨界公共事务的有效治理，多中心治理作为一种替代性治理安排必须要能够避免和克服分散化治理的弊端。如何才能避免和克服多中心可能带来的分散化治理呢？对此，多中心的合作共治为跨界公共事务治理提供了一种既避免和克服单中心集中化治理缺陷、又避免和克服去中心分散化治理缺陷的治理方式选择。合作共治是一种特定的治理制度形式，指多个治理主体共同参与、协同合作以解决集体行动困境而形成的制度性安排，区域合作共治则可以视为合作共治这一制度形式在区域内跨界公共事务治理中的具体运用，是区域内地方行政权威分散情况下为解决跨界公共事务治理面临的集体行动难题而采取的制度性安排。

作为一种解释框架，制度性集体行动理论认为合作缺失是跨界公共事务治理无法达成集体行动安排的内在制约因素和实质问题所在。公共事务跨越行政边界走向区域化之后，会在多个维度表现出跨界特征，不仅在纵向上面临多个层级的行政权威并存，在横向上面临没有统属关系的碎片化地方行政权威，在功能上涉及多个领域，如环境治理、公共危机应对、社会治安协同等，而且在组织上涉及政府、市场、社会等不同性质的治理主体。跨界公共事务在多个层面表现出的跨界性，超出了单一层级、辖区、功能和组织，也超出了上述某一维度治理主体的治理能力，需要治理主体在不同层级、辖区、功能和组织等维度的合作，形成一种区域合作共治的局面。实际上，制度性集体行动理论将区域合作共治视为破解跨界公共事务治理困境、达成整体利益最优的集体行动安排的理想选择。

四、整体性治理：

跨界公共事务的治理之道

公共事务跨界伊始，对跨界公共事务的治理就面临着共同利益与地方偏好、整体性回应的理性诉求与碎片化行政的现实制约之间的矛盾与张力，这一矛盾与张力的协调与消解情况在很大程度上决定了跨界公共事务治理的力度与绩效。制度性集体行动理论为理解跨界公共事务的生成与治理提供了一个具有解释力的框架。在制度性集体行动理论看来，跨界公共事务治理是一个克服集体行动困境、达成整体最优的集体行动的过程，其中具体的治理制度安排具有至关重要的作用。跨界公共事务在实践和逻辑两个层面都经历了一个从分散化治理向区域合作共治转变的过程，其中分散化治理构成了跨界公共事务治理实践的初始背景因素和治理逻辑起点，区域合作共治则是跨界公共事务治理实践的重要步骤和治理逻辑的重要节点。如果说公共事务跨界带来了纵向、横向、功能及组织等多个维度的跨界性，导致了分散化治理，造成了外部性问题和集体行动困境，那么区域合作共治则力图通过制度化安排实现外部性问题内部化，走出集体行动困境，实现整体利益最优。由此可见，从分散化治理向走区域合作共治不仅是制度性集体行动的基本诉求，而且是跨界公共事务治理的理性选择。然而，制度性集体行动理论虽然强调了制度性安排对于实现持续合作、突破跨界公共事务治理中集体行动困境的重要性，但对于什么样的制度安排才能有效达成上述目标尚存在着争议。从跨界公共事务治理的分散化治理走向区域合作共治无疑需要具体的推进路径，而整体性治理作为一套系统建构的治理理论和理论指导下的具体制度安排，不仅为超越碎片化行政指出了可行方向，而且为区域合作共治目标的达成提供了现实的路径选择。

英国约克大学的安德鲁·邓西尔（Andrew Dunsire）较早提出了“整体性治理” （Holistic Governance）的概念，并对整体性治理进行了解释，在他看来，整体性治理强调整体的观念，反对化约主义，“不是孤立地就问题谈问题，而是从社会整体来看待和处理问题”。 1997年，英国学者佩里·希克斯在反思“再造政府”运动和新公共管理运动的基础上提出了整体性政府的概念并阐述了整体性政府理论，该理论强调政府应该打破传统以专业化分工及服务为核心进行组织建构造成的局限，为了解决跨越政府部门边界的复杂问题，政府应该更具有整体性，对政府体系内部的不同机构和职能进行整合，建立横向的协同与联系。后来，在整体性政府理论的基础上，希克斯又提出并阐述了整体性治理理论。与整体性政府理论相比，整体性治理理论不仅强调政府体系内部不同机构和职能的整合，而且强调政府与市场和社会组织之间的协作。

作为跨界公共事务治理的因应之道，整体性治理的推进关系到跨界公共事务治理的绩效，而整体性治理的有效推进是一个系统的工程，需要从治理目标、治理主体、治理机制和治理文化等多个层面同时着手。

（一）科学设计整体性治理的目标体系

治理目标是治理行为的指向。跨界公共事务的整体性治理能否有效实现，也在很大程度上受制于其目标。因此，有效推进整体性治理必须高度重视其目标的设计。实际上，整体性治理要实现的并不是单个目标，而是一个目标体系，如何实现目标体系的科学设计就是一个非常重要的问题。科学设计整体性治理的目标体系关键是要坚持整体最优的原则，主要从以下几个方面进行。首先，以区域性公共利益为基本价值取向。由于跨界公共事务并不孤立存在于某一地方行政辖区，而是越出分割的行政边界具有区域性。对于具有区域性的跨界公共事务，在治理目标上应当着眼于区域的整体发展，维护和增进区域性公共利益，这也是整体性治理的题中应有之义。其次，合理考虑成员方利益。值得注意的是，以区域性公共利益为基本取向并不是单纯地考虑区域整体利益，而是要在整体利益与成员利益之间取得一个合理平衡。跨界公共事务治理中涉及了多个地方行政辖区、多种治理功能和治理组织，因而涉及了复杂的成员利益。显然，如果没有对各成员利益的合理承认，就不能形成治理跨界公共事务所需要的集体行动，区域性公共利益也无法得到保证。这就要求在设计整体性治理目标时，应当坚持整体最优的价值取向，在追求区域整体利益的同时，也合理考虑成员各方的合理诉求。第三，治理目标融入制度之中。作为一种制度，各项构成要素具有稳定性是基本的要求。对于整体性治理而言也是如此，治理目标作为整体性治理的一个组成要素，应当固化为制度的一部分，这样才能更稳定地发挥目标的导向作用。 

（二）理性塑造跨界公共事务治理的主体结构

确定治理结构即由谁作为治理主体、承担治理功能关系到跨界公共事务治理功能与任务的分配和落实，是跨界公共事务治理制度的基础构成部分。制度性集体行动理论认为跨界公共事务的有效治理离不开制度性的安排，整体性治理则进一步将跨界公共事务治理的制度性安排置于一个整体性的高度，力求实现跨界公共事务治理制度安排的整体最优效果。跨界公共事务治理制度运行效果的整体优化建立在治理主体结构优化的基础之上，而跨界公共事务分散化治理模式下的碎片化结构和集中化治理模式下的科层化结构均存在各自的弊端，难以实现治理主体结构的整体优化。为此，需要对跨界公共事务治理的多元主体进行有机整合，实现多元主体的合作共治。一方面，加强纵向治理主体的整合。纵向治理主体的整合主要是一种层级制的整合，可由中央政府建立或各地方政府让渡一定权力组建区域性的组织机构，形成一种“区域层次的行政管辖权或管理权”，负责跨界公共事务的统一管理与协调。纵向治理主体的整合对于突破公共事务跨界后出现的碎片化权威、促进区域集体行动安排的达成具有重要的作用。另一方面，加强横向治理主体的整合。横向治理主体的整合主要是一种水平式的整合，其中不仅应对跨界公共事务治理所涉及的政府组织体系进行内部整合，包括不同政府部门基于治理功能优化的跨部门整合和不同地方政府基于任务优化的府际整合，而且应对政府组织、市场组织和社会组织进行组织间整合。由于区域内多元治理主体的整合建立在现有边界的基础之上，而非去除边界本身，因而既能考虑不同主体的具体需要而增强治理的弹性，又能提升多元主体的认同而增强制度安排的可实施性。通过纵向和横向的有机整合将促进跨界公共事务治理主体结构的整体优化，这既是整体性治理的内在要求，也是促进区域合作共治进而实现跨界公共事务有效治理的重要前提。

（三）大力构建跨界公共事务治理的协作机制

跨界公共事务的整体性治理是一个复杂、动态的过程，过程中的协作是完成跨界公共事务整体性治理复杂任务的核心支点，而协作机制构建则是持续达成跨界公共事务整体性治理动态目标的基本保障。在跨界公共事务的整体性治理中，协作是在多个维度发挥作用的。因此，要有效推进跨界公共事务的整体性治理，也应该努力构建跨界公共事务治理的多维协作机制。首先，构建嵌入性协作机制。“嵌入”（Embeddedness）概念最早由波兰尼提出，用于分析市场与社会关系，描述的是经济融入社会关系之中，在他看来，“人类的经济是浸没（submerged）在他的社会关系之中的”。格兰诺维特（Mark Granovetter）在波兰尼分析的基础上对嵌入概念作了进一步扩展阐述，认为人类的大多数甚至所有行为都紧密的嵌入在社会关系网络中。这里借用嵌入指协作机制有机地融入跨界公共事务治理的具体情境之中。这里的具体情境不仅包括局部的情境即不同主体的实际需要，也包括整体的情境即整体最优的理想诉求，因此，要构建的嵌入性协作机制应该具有双向嵌入性，一方面，协作机制的设计和构建应基于整体最优的价值取向，实现协作的一般目标及主要内容与整体最优的价值取向相契合；另一方面，协作机制的展开和实施应立足于区域内不同地方的具体情境，将协作的具体方案及流程与不同主体的客观情形及实际需求相结合。二是网络化协作制度。这里的网络是用来描述跨界公共事务治理中多元主体相互关系的一种比喻，指的是具有共同治理目标的不同治理主体协商同意、自愿结成的关系结构，“当两个或多个参与者在某一领域自愿合作，就构成了一个网络关系”。跨界公共事务的整体性治理要求多元治理主体突破碎片化行政的制约，通过合作共治实现整体最优目标。多元治理主体之间的合作共治会形成区域公共事务治理网络，其中不同治理主体作为节点相互连接构成一个多中心的关系结构。这既不同于单中心模式下形成的命令服从关系，也不同于去中心模式下形成的无序博弈关系。在治理网络中，不同治理主体如何才能形成一致性的集体行动从而完成跨界公共事务治理的整体最优结果呢？这就需要构建网络化协作机制，而构建网络化协作机制的关键在于既要保持不同治理主体作为网络节点的相对自主性，因为“网络是自我组织的，它不是命令等级和科层链条的一部分”，又要促进不同治理主体作为网络节点之间的紧密协作。三是构建跨边界协作机制。由于跨界公共事务治理涉及到行政边界、功能边界、组织边界的跨越，对于跨界公共事务的整体性治理需要建构跨行政边界、功能边界和组织边界的协作机制，以形成整体性、系统性的协同治理效果。构建跨边界协作机制，需要根据不同边界的性质和特征采取针对性的措施。例如，由于行政边界是与行政区划体制及科层制权威结构联系在一起的，因而对于跨行政边界协作机制的构建，应该基于行政区划和科层制结构的现实，促进以行政权威为导向的纵向层级间协作和以共同利益为纽带的横向辖区间协作。对于跨功能边界和组织边界的协作机制构建，则应该立足于组织和功能比较优势的充分发挥，以自愿、平等为原则，引导不同治理功能和不同治理组织间的协同合作。

（四）着力培育跨界公共事务治理的支撑文化

不管是制度性集体行动理论还是整体性治理均强调以合理构建的制度体系作为实现跨界公共事务有效治理的基本保障。制度性集体行动理论将合适的制度安排作为跨界公共事务治理中突破集体行动困境、达成集体行动安排的前提，整体性治理也强调通过制度化的方式来进行跨界合作，而制度的运行和实施则有赖于一定的文化基础，“可以说，文化构成了制度运作的土壤，一个国家的制度只有嵌入到该国的文化背景之中，才能适应该国具体情境的需要，从而真正有效地运作。如果缺乏文化的支撑，制度就有可能流于形式而难以贯彻实施，从而失去实质的意义”。要实现跨界公共事务整体性治理制度的有效运作，也需要文化的支撑，如果缺乏文化的支撑，即使建立了跨界公共事务的整体性治理制度，这一套制度也很可能难以真正从文本上的制度转化为实践中的制度，而如果跨界公共事务的整体性治理制度不能实现上述转换，那么即使该制度体现了整体性治理的需求且符合制度性集体行动理论的预期，也仍然只具有形式的意义。这说明文化支撑对跨界公共事务整体性治理制度的有效运作和贯彻实施具有不可或缺的作用。但是，值得注意的是，跨界公共事务的整体性治理制度对文化并不是没有要求的，而是有选择性的。首先，跨界公共事务的整体性治理是嵌入性的，这种嵌入性制度的有效运行需要的是一种以开放、包容为特质的文化，从而能够契合不同治理情境的具体需要。其次，跨界公共事务的整体性治理以对公共事务的整体性回应为诉求，以区域合作共治为目标，以区域整体最优为取向，这说明跨界公共事务的整体性治理制度在本质上一种合作制度，这种合作制度的有效运行需要的是一种以合作为基础的文化。再次，跨界公共事务整体性治理中多元主体合作共治需要以主体之间的信任为基本前提，如果主体间缺乏信任，毫无疑问是难以实现有效合作的，因此，这种整体性治理制度运行所需的文化是一种以信任为核心的文化。为此，应当在跨界公共事务治理过程中大力倡导开放、合作、包容精神，积极培育社会资本，鼓励多元主体之间的协商合作，以培育跨界公共事务整体性治理所需要的支撑文化。