近日，读了一则《交通事故责任不明时如何认定工伤》的行政诉讼案例，某厂职工韩某下班骑摩托车回家，途中发生交通事故死亡。由于无法查清交通事故成因，交警部门仅出具道路交通事故证明，没有认定事故责任。韩某亲属向当地县人社局申请工伤认定，厂方提出无法认定韩某在交通事故中不负主要责任，不同意认定为工伤。县人社局作出不予认定工伤的决定后，韩某亲属不服，提起行政诉讼。

案例从举证责任和立法目的两个角度进行了分析：根据《工伤保险条例》第十七条的规定，厂方虽提出异议，却不能提供证据，县人社局应当承担不利后果；根据劳动法保护劳动者合法权益的立法目的，在交通事故责任不明的情况下，适当向劳动者倾斜，应当推定劳动者对交通事故不负主要责任，并进而认为应当认定韩某为工伤，撤销了县人社局所作认定结论。笔者有幸参与过工伤认定工作，也参加过工伤认定行政确认争议的出庭应诉，现结合两方面的工作经验，提出以下观点，供大家商榷。

一、行政诉讼案件中对举证责任的解读，应重点围绕诉讼程序中的举证责任分配。诉讼中行政机关履行举证责任的情况，才是判决案件的关键依据。

案例中论述的工伤认定行政执法程序中用人单位的举证责任履行情况，并非诉讼程序中决定判决结果的举证责任分配。尽管两者密不可分，且前者往往是后者的前提和基础，但两者不能等量齐观。仅论述工伤认定行政执法程序中的举证责任分配，而不论述行政诉讼中决定判决结果的举证责任履行，得出的结论必然存在论证不充分的先天缺陷。这种缺陷，在工伤确认争议行政诉讼中，尤其明显。案例中的原、被告双方是韩某亲属和县人社局，厂方是案件的第三人。虽然厂方在工伤认定行政执法程序中负有举证责任，但作为第三人，其履行该举证责任的情况并不是影响诉讼结果的决定因素。诉讼当事人双方履行举证责任的情况才是决定判决结果的依据，在行政诉讼中，人民法院主要是审查行政机关履行举证责任的情况。

二、法律解读既要遵循立法目的，更要以不违背既有法条为基础和前提。对非法条规定情形的所有解读，实质上是在创设法律，并不是真正意义上的法律解读。

正如案例所述，《工伤保险条例》第十四条第（六）项规定了上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害应当认定工伤的情形，对该法条无论如何也解读不出交通事故责任不明可以认定为工伤的结论。而交通事故责任不明情况下的工伤认定又无任何法条规定，案例所作分析和推定，缺乏法条依据，不是在解读法律，而是在创设法律，逾越了法律解读的边界。

三、案例分析虽与立法目的大方向一致，但并未真正遵循立法目的，这是分析《工伤保险条例》修订事实得出的结论。

2004年《工伤保险条例》开始实施的时候，上下班途中受到机动车事故伤害的一概认定为工伤，并不关注受伤职工所负事故责任大小。只是在2010年12月20日，国务院修订了该条款，才强调非本人主要责任。案例“遵循立法目的”分析得出的结论，与法律完善的结果截然相反。其保护劳动者权益的良好愿望虽与立法目的大方向一致，但立法目的强调的是“劳动者合法权益”，案例的解读则忽略了“合法”的前提。何为合法？简言之，即有法律条文支持。否则，把所有与劳动者工作相关的伤害都认定为工伤，将是立法目的既完整又完美的体现，显然这是现阶段，甚至可以预见的未来都无法实现的，也是荒谬的。所以，真正遵循立法目，不应只是方向一致，还应当幅度相当，即遵守法律规定。

四、案例所作推定，偏离了行政案件审理应以事实为依据的基本原则，不利于《行政诉讼法》立法目的的实现。

《行政诉讼法》第四条规定了“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。”的基本原则。案例中韩某在交通事故中所负事故责任不明，不符合《工伤保险条例》第十四条第（六）项的规定，是公认的事实，却推定其不负事故主要责任，认定为工伤，这既不是以事实为依据，也不是以法律为准绳。在依法治国日益成为全社会共识的今天，依法行政更是成为行政机关实施行政行为的首要准则。想必这也是交警部门没有推定韩某在事故中所负责任大小的原因。无独有偶，2013年4月25日人力资源社会保障部关于执行《工伤保险条例》若干问题的意见（人社部发[2013]34号）又特别规定，“《条例》第十四条第（六）项规定的非本人主要责任的认定，应当以有关机关出具的法律文书或者人民法院的生效裁决为依据”，明文禁止擅自推定事故责任大小。按照法律权限，行政执法者无权对法律没有规定的情形做理，无权代行立法者独有的权力。人民法院通过行政诉讼对行政行为进行监督，亦应以尊重行政机关的权力边界为前提。任何超出这个边界的监督，必然会影响对行政机关行使职权的维护。

另外，案例表面上是劳动者与行政机关的诉争，实质上却是劳动者与企业间利益的均衡。这种利益的均衡，在行政执法者和司法裁判者等公权力机关面前，都是一种零和游戏。要正确均衡两者的利益，就只能谨守保护合法利益的原则。否则，对任何一方的利益有意保护，必然是对另一方利益的非法损害。案例所作结论恰恰突破了这样的原则和前提，自然有损于《行政诉讼法》第一条规定的“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使职权”的立法目的的实现。

(案例见《人民法院报》2014年1月15日第六版)

文章发表于《中国劳动2014》第五期P61